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——以三江源國家級自然保護區(qū)開展的“協(xié)議保護”為例

    2009年8月中旬，由中共青海省委黨校、青海省三江源國家級自然保護區(qū)管理局和國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部聯(lián)合組成的課題組前往位于青海省玉樹州曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng)措池村，對在這里實施的協(xié)議保護地項目進行了深入考察。課題組一行日夜兼程、風(fēng)餐露宿，不僅了解了這種新的保護模式的特點和成效，而且對于進一步搞好生態(tài)保護工作獲得了一些有益啟示。

    一、“協(xié)議保護”何以可能

    目前在世界不少國家，對生態(tài)保護的一個主要方式就是建立各類保護區(qū)。然而，這種由政府主導(dǎo)的生態(tài)保護模式集資源所有權(quán)與保護權(quán)于一身，在取得一定保護效果的同時，日益凸顯出一些值得關(guān)注的問題：一是資金來源渠道單一，且缺少保護性資金。由于受地方財力的限制，保護區(qū)生態(tài)建設(shè)資金主要依靠中央政府的投入，其它資金來源渠道少，而中央財政的投資大都以生態(tài)建設(shè)為主，很少單列生態(tài)保護資金。二是投資缺乏長期性。保護區(qū)建設(shè)以項目或工程實施的方式，不僅難以從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)總體惡化趨勢，而且可能會導(dǎo)致地方政府和農(nóng)牧民群眾的行為短期化。三是公眾參與程度不高。特別是在三江源這樣地廣人稀的地方，離開了公眾的積極參與，僅靠政府單方面的力量來保護顯然不能對廣大的保護區(qū)域?qū)嵭杏行У谋Ｗo。四是保護區(qū)分布的地域不盡合理。如在三江源自然保護區(qū)區(qū)域劃分中主要是按照林區(qū)的范圍進行，而對草場、草甸、濕地和湖泊等生態(tài)類型考慮不夠，使得一些涵養(yǎng)功能強的區(qū)域反而沒有劃入保護區(qū)的范圍。五是保護工作與保護區(qū)內(nèi)社區(qū)的發(fā)展脫節(jié)。社區(qū)理應(yīng)是生態(tài)保護的主體，但在這些年的實踐中出現(xiàn)了對社區(qū)的傳統(tǒng)利益和保護愿望重視不夠的現(xiàn)象。

    解決這些問題需要我們在進一步完善政府主導(dǎo)模式的前提下，積極探索中國生態(tài)保護的新方式。2006年9月，一種新的生態(tài)保護方式——“協(xié)議保護”（Conservation Steward Program―CSP）首次被引入三江源地區(qū)。這是一種在不改變土地所有權(quán)的前提下，通過協(xié)議的方式，將土地附屬資源的保護權(quán)作為一種與經(jīng)營權(quán)類似的權(quán)利移交給承諾保護的一方，從而確定資源所有者和保護者之間責(zé)、權(quán)、利的生態(tài)保護方式。該協(xié)議簽署方分別為青海省三江源國家級自然保護區(qū)管理局、保護國際（CI）、三江源生態(tài)保護協(xié)會和玉樹州曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng)措池村村委會，協(xié)議實施一期為2年，總投資30萬元。

    二、措池村“協(xié)議保護”項目的具體內(nèi)涵及實施步驟

    2006年，三江源自然保護區(qū)的措池村開始探索“協(xié)議保護”之路。之所以選擇在措池村開展“協(xié)議保護”試點，不僅因為這里是“野生動物的樂園”，分布著藏羚羊、藏野驢、野牦牛、白唇鹿、雪豹等國家一級保護動物，而且因為這里有著保護生態(tài)的良好基礎(chǔ)。早在2002年，措池村就自發(fā)組織了13人的生態(tài)保護小組，其主要工作是記錄當(dāng)?shù)匾姷降囊吧鷦游锓N類、數(shù)量，制止外來人員盜獵野生動物。2004年12月，在三江源生態(tài)保護協(xié)會的協(xié)助下，措池村成立了“野牦牛守望者”協(xié)會（Friends Of Wild Yak Organization），村民開始進行野生動物監(jiān)測。同時，當(dāng)?shù)氐乃略喝粋}寺也積極加入到保護宣傳中，增強了當(dāng)?shù)厝说谋Ｗo意識。

    從措池村協(xié)議保護地項目來看，其總體目標是通過保護地項目的實施，使三江源國家級自然保護區(qū)措池村區(qū)域內(nèi)豐富的自然生態(tài)系統(tǒng)得到有效保護，同時也使協(xié)議保護模式的經(jīng)驗得到總結(jié)和適度推廣。具體講，在兩年的項目實施時間內(nèi)，力爭使野生動物資源及其棲息地得到保護；野生動物種群數(shù)量得以恢復(fù)；生態(tài)系統(tǒng)的整體功能得到改善。同時，建立完善的社區(qū)監(jiān)測機制，社區(qū)的保護能力和資源管理能力得到提高，社區(qū)生態(tài)保護意識得到提升，社區(qū)社會經(jīng)濟得到發(fā)展。

    開展“協(xié)議保護”的基本步驟如下：一是進行選點和可行性分析。二是簽署保護協(xié)議。協(xié)議規(guī)定，三江源國家級自然保護區(qū)管理局負責(zé)組織專家對協(xié)議保護地進行保護規(guī)劃、對協(xié)議保護地的保護成果進行定期監(jiān)督和評估，有義務(wù)為措池村村委會提供能力建設(shè)、政策支持、技術(shù)指導(dǎo)等幫助，并提供每年2萬元的獎金；措池村村委會按照保護規(guī)劃對協(xié)議保護地進行保護，通過制定資源管理制度約束自身的資源利用行為，制止任何外來的采礦、挖砂、盜獵、越界放牧等活動，并對協(xié)議保護地進行定期監(jiān)測、巡護，做好監(jiān)測記錄。三是授權(quán)社區(qū)。協(xié)議保護的關(guān)鍵是將資源保護權(quán)授予愿意進行保護的一方，如當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、民間組織，甚至企業(yè)等社會力量。2006年，協(xié)議保護項目在措池村進行摸底調(diào)查時，該村的一位村民曾說出了他們對保護權(quán)的高度重視。他說：“你們來開展項目當(dāng)然好了，有錢投進來嘛，誰不喜歡呢？但是相比錢來說，我們更渴望的是權(quán)力，資源保護的權(quán)力。當(dāng)我看著有人到我們的神山上來打獵，到河里面來淘金，而我們卻沒有權(quán)力去制止的時候，我們的心里是最疼的！”所以，通過協(xié)議三江源保護區(qū)管理局將措池村范圍內(nèi)2440平方公里區(qū)域的資源保護權(quán)授予措池村村委會，由措池村組織并開展對此區(qū)域的監(jiān)測巡護工作，三江源保護區(qū)管理局主要提供技術(shù)及資金支持。四是組織實施。保護協(xié)議簽署以后，在三江源自然保護區(qū)管理局的支持和三江源生態(tài)保護協(xié)會的協(xié)調(diào)下，邀請來自北京大學(xué)和中國科學(xué)院成都生物研究所的有關(guān)專家到實地進行考察和指導(dǎo)。通過科學(xué)家、牧民和當(dāng)?shù)孛耖g環(huán)保組織共同討論鄉(xiāng)村生態(tài)監(jiān)測內(nèi)容和方法，逐漸形成了適于當(dāng)?shù)啬撩竦纳鷳B(tài)環(huán)境監(jiān)測方案。五是進行第三方評估。在協(xié)議實施一年及兩年期結(jié)束時，由三江源保護區(qū)管理局組織第三方專家對措池村的保護成效進行兩次評估。生物多樣性專家主要評估是監(jiān)測工作的計劃執(zhí)行情況、監(jiān)測人員的工作態(tài)度和工作技能以及監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性、科學(xué)性等內(nèi)容；社會經(jīng)濟專家則采取入戶訪談的形式，依據(jù)社區(qū)問卷表、半結(jié)構(gòu)式訪談提綱和針對監(jiān)測巡護隊員的訪談提綱進行訪談，訪談提綱主要涉及對協(xié)議保護項目的了解程度、保護制度的執(zhí)行情況、協(xié)議保護項目給社區(qū)經(jīng)濟帶來的變化以及針對協(xié)議保護項目的建議等。六是建立激勵機制。在第三方評估通過后，保護區(qū)管理局為措池村發(fā)放每年2萬元的保護成效獎金以支持小學(xué)建設(shè)、改善醫(yī)療條件和通訊狀況、開展生態(tài)文化活動。

    三、“協(xié)議保護”的成效及可持續(xù)性

    措池村協(xié)議保護地項目通過兩年的實施，生物多樣性保護和社區(qū)經(jīng)濟社會建設(shè)等方面都取得了積極成效。首先，生態(tài)保護意識得到了加強。其次，生態(tài)保護能力得到了提高。通過建立分工明確的巡護監(jiān)測隊伍，制定切實可行的巡護監(jiān)測方案，配備巡護監(jiān)測設(shè)備，使保護工作制度化、科學(xué)化。再次，生態(tài)系統(tǒng)功能出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。在保護計劃和資源管理制度的約束下，廣大牧民群眾逐步調(diào)整傳統(tǒng)的放牧方式，主動為野生動物讓出棲息地、建立遷徙通道，并通過開展巡護監(jiān)測有效地制止了外來的破壞活動。最后，社區(qū)各項建設(shè)取得了進展。從硬件看，村委會所在地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了明顯改善。從軟件看，通過舉辦村民大會、培訓(xùn)、生態(tài)文化節(jié)等活動，豐富了社區(qū)文化生活，提高了村民的自豪感和凝聚力。通過項目實施，措池村已逐步建立起了“自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督”的社區(qū)自然資源保護管理模式。

    措池村項目的實施折射出了“協(xié)議保護”的四個創(chuàng)新：一是理念創(chuàng)新。協(xié)議保護踐行“以人為本”的理念，強調(diào)在實施中要以資源所在地社區(qū)居民的利益為本，倡導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的積極參與和資源保護的主體地位。二是制度創(chuàng)新。協(xié)議保護通過協(xié)議授權(quán)的方式，調(diào)動了地方政府、NGO組織和村民等多方面的積極性，使得參與保護工作的社會角色多樣化，既增加了保護經(jīng)費的來源，又減輕了政府的財政負擔(dān)。三是組織創(chuàng)新。在“協(xié)議保護”運行中，無論是制定保護計劃、資源管理制度和巡護監(jiān)測方案，還是社區(qū)獎金發(fā)放和分配，都是通過召開村民代表大會等形式進行民主決策。四是文化創(chuàng)新。“協(xié)議保護”注重在挖掘本土文化的生態(tài)基因的基礎(chǔ)上，再運用科學(xué)的理念和手段加以改造，使村民原始樸素的生態(tài)保護意識不斷得到升華。

    當(dāng)然，從該項目可持續(xù)的角度看還有許多方面需要進一步改進，表現(xiàn)在：一要適當(dāng)延長保護權(quán)有效期限，二要不斷提高婦女的參與度，三要逐步建立生態(tài)補償機制，四要適度發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。

    四、“協(xié)議保護”對加強和改善中國環(huán)保的啟示

    基于對措池村協(xié)議保護地項目成效的認可，保護國際不僅決定在措池村繼續(xù)開展二期建設(shè)，而且還在地處通天河南岸的治多縣索加鄉(xiāng)君曲村新上一個項目點。這本身就是對在三江源開展協(xié)議保護的一種肯定。我們認為，“協(xié)議保護”的實踐經(jīng)驗對于加強和改善中國的生態(tài)保護工作提供了十分有益的啟示。

    啟示一：要注重強化廣大農(nóng)牧民群眾的主體地位。三江源生態(tài)保護不僅會使江河中下游地區(qū)受益，而且會造福祖祖輩輩生活在這里的廣大農(nóng)牧民群眾，他們才是三江源生態(tài)保護真正的最直接的利益相關(guān)者和最有積極性的保護者。政府主導(dǎo)型保護模式由于對社區(qū)居民的傳統(tǒng)權(quán)益和保護愿望重視不夠，使社區(qū)居民有可能游離于生態(tài)保護之外，變成生態(tài)保護的“旁觀者”甚至“破壞者”。可以說，政府的政策支持或非政府組織的幫助，主要是發(fā)揮好“催化劑”的作用，促使廣大農(nóng)牧民群眾成為生態(tài)保護的有效主體。

    啟示二：要注重體現(xiàn)參與式管理的新理念。自然保護區(qū)的保護不應(yīng)只是保護區(qū)管理機構(gòu)的事情，不同的利益相關(guān)者，特別是當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)群眾的參與對保護區(qū)管理是十分重要的?！皡f(xié)議保護”倡導(dǎo)的參與式管理，使社區(qū)群眾由被動接受政府指導(dǎo)，變?yōu)橹鲃訁⑴c生態(tài)保護，積極構(gòu)建保護區(qū)管理機構(gòu)、當(dāng)?shù)卣c社區(qū)之間的合作伙伴關(guān)系，對解決保護區(qū)內(nèi)社區(qū)農(nóng)牧民在生態(tài)保護和利用過程中遇到的問題，以及促進可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

    啟示三：要注重發(fā)揮本土文化保護環(huán)境的積極作用。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》的第22條原則指出：“本地人和他們的社團及其他地方社團，由于他們的知識和傳統(tǒng)習(xí)慣，在環(huán)境管理和發(fā)展中也起著極其重要的作用。各國應(yīng)承認并適當(dāng)?shù)刂С炙麄兊奶匦?、文化和利益，并使他們能夠有效地參加實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的活動。”長期以來，生活在青藏高原上的藏族人民形成了敬畏自然、珍惜一切生命的生態(tài)倫理價值觀，這種觀念本身就與現(xiàn)代生態(tài)倫理價值觀有一定的共同之處，是三江源生態(tài)保護的重要精神資源，應(yīng)積極進行挖掘和弘揚。

    啟示四：要注重建立生態(tài)保護的長效機制。三江源生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡單、功能脆弱，一旦遭到破壞難以在短期內(nèi)恢復(fù)，因此要務(wù)必堅持保護優(yōu)先的原則，并探索建立生態(tài)保護的長效機制。在這種機制的建立中，一方面需要國家強有力的政策支持，尤其是要借助建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的契機，努力找到國家政策支持生態(tài)保護的著力點；另一方面需要充分發(fā)揮社區(qū)的重要作用，綜合運用本土文化保護生態(tài)的積極作用以及社區(qū)民主管理的力量，使保護生態(tài)逐步內(nèi)化為廣大農(nóng)牧民群眾的自覺行為。