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　　法治，是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標志,這是億萬民眾的共識。

　　如果說，1999年把“依法治國”寫入憲法，具有劃時代意義。那么在此前的1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過的地方組織法，賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，同樣值得銘記。

　　1980年7月31日，在江西法治史上留下了重重的一筆——省五屆人大常委會第四次會議審議通過《江西省縣級直接選舉實施細則（試行）》，這是江西第一部地方性法規(guī)。

　　“一張白紙好作畫”，但要作出好畫，畫出精品，并非易事。

　　然而，江西立法30年，從零起步，一直到今年7月底，共制定了436部法規(guī)，一路足音鏗鏘，昂首邁向“法治江西”。而所形成的“江西立法經(jīng)驗”，不斷為全國立法貢獻智慧。

　　地方人大獲立法權(quán)的幕后

　　立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，是現(xiàn)代社會構(gòu)成國家權(quán)力大廈的三大基石。而立法權(quán)又是行政權(quán)、司法權(quán)的源頭之權(quán)，所以立法顯得尤為重要。

　　新中國成立以后相當長的一個時期，有立法權(quán)的只有全國人民代表大會。后來是如何把立法權(quán)“下放”到地方人大的？個中故事頗為耐人尋味。

　　胡德祖，今年76歲。從1979年12月到1998年，一直在省人大常委會工作，先后擔任辦公廳副主任、法工委副主任及主任、內(nèi)司委副主任委員，其間還兼任江西省人大工作理論研究會副會長，從事對人大制度和地方人大工作的理論研究。可以說，他是江西立法進程的重要親歷者和見證者。

　　“說到立法權(quán)‘下放’地方人大，其實有個背景，那就是在實際運作中發(fā)現(xiàn)，地方國家權(quán)力機關(guān)不設(shè)常委會，存在一些制度缺陷?！焙伦嬲f，就拿江西來說，在人大會議閉會期間，由于代表大會本身沒有常設(shè)機關(guān)，開展工作很不方便。

　　地方人大獲得立法權(quán)的轉(zhuǎn)折點，出現(xiàn)在上個世紀70年代末和80年代初。當時，改革開放大潮正風(fēng)起云涌，與之相適應(yīng)的是，立法體制也處于不斷發(fā)生偉大變革的過程中。

　　1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過地方組織法，在縣級以上地方各級人大設(shè)常委會，并賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。

　　“這是一件具有劃時代意義的大事件，人大制度得到了進一步完善。”胡德祖說，30年來的實踐證明，當時的決策是十分正確的，從江西來說，這些地方性法規(guī)的制定和實施，有力地保證了憲法、法律、行政法規(guī)在我省的遵守和執(zhí)行，還為我省的改革開放、經(jīng)濟建設(shè)和社會和諧穩(wěn)定，提供了法制保障。

　　南昌獲“半個”立法權(quán)

　　在剛開始的一段時間里，江西具有立法權(quán)的只有省人大及其常委會。

　　隨著1986年地方組織法修訂后，地方立法權(quán)進一步擴大到以下范圍：省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大市、經(jīng)濟特區(qū)的市人大及其常委會。

　　正是在這樣的時代背景下，南昌作為省會城市，擁有了立法權(quán)。不過，南昌市人大常委會通過的法規(guī)還須報省人大常委會批準，也就此被稱為擁有“半個”立法權(quán)。

　　南昌市人大常委會自1989年制定第一個地方性法規(guī)——《南昌市人大常委會關(guān)于制定地方性法規(guī)的規(guī)定》以來，不斷加強立法工作，取得了顯著的成績。截至2009年7月，南昌市人大常委會共制定地方性法規(guī)67件，修改地方性法規(guī)49件，廢止地方性法規(guī)8件。

　　第一部法規(guī)“起草艱難通過易”

　　1980年7月31日，在江西法治史上值得永遠記憶的日子——在廬山舉行的省五屆人大常委會第四次會議上，《江西省縣級直接選舉實施細則（試行）》順利通過。

　　這是江西第一部地方性法規(guī)。

　　為什么是這部法規(guī)成了江西立法史上的“第一部”？

　　胡德祖解釋說，當時的背景是：1979年，國家剛剛修改了《選舉法》，最核心的內(nèi)容就是將直接選舉的范圍從基層人民代表大會擴大到縣級人民代表大會；將等額選舉改為差額選舉。

　　“江西當時面臨著新一輪換屆選舉，按照計劃，1980年底，縣級人大代表要全部選出，所以時間很緊迫，需要一部地方性法規(guī)來保障選舉工作?！焙伦嫒缡钦f。

　　這部法規(guī)現(xiàn)已被其他法規(guī)取代，但在省人大常委會檔案室，依然可看到它的身影，盡管紙張發(fā)黃，歷史的足印卻躍然紙上——在省五屆人大常委會第四次會議上，時任省民政廳副廳長、省選舉委員會辦公室主任石全保向大會作了有關(guān)江西省縣級直接選舉試點工作情況的報告。在報告中，石全保說，從試點情況來看，發(fā)現(xiàn)了一些問題，有的地方對差額選舉不習(xí)慣，比如吉水縣就有20多個選區(qū)選代表搞等額選舉；還有的地區(qū)或單位推薦代表多了一些，比如有一個局把3名正副局長都推薦，群眾反映，這是“指派選舉”。

　　正是由于發(fā)現(xiàn)了一些問題，在討論審議時，大會及時進行了相應(yīng)的補充和修改。

　　在時間緊、任務(wù)重的重壓之下，這部法規(guī)起草小組經(jīng)歷了很多艱辛。

　　1980年3月才開始著手調(diào)研起草，在這一過程中，作了多次討論和修改。當年5月24日，省選舉委員會召開全體會議，進行了討論和修改，并于5月26日發(fā)到全省各地、縣、市及省直有關(guān)部門，再次征求修改意見。

　　這部法規(guī)在提交審議時，并沒有像現(xiàn)在多數(shù)法規(guī)要經(jīng)歷二審，甚至三審，而是一審就通過。

　　“當時立法程序比較簡單?！笔∈粚萌舜蟪Ｎ瘯üの敝魅雾n軍如是對記者說。

　　今年44歲的韓軍，自1988年大學(xué)畢業(yè)后，就一直在省人大常委會工作，先后擔任《時代主人》副主編、省人大常委會法工委行政法規(guī)處處長、法工委副主任，長期從事人民代表大會制度和地方人大工作的理論研究。

　　昂首邁向“法治江西”

　　20世紀七八十年代，社會民眾的法律意識相當?shù)　?/P>

　　至今流傳著這樣的笑話：《刑法》剛實施時，法官宣判后問被告人：“上訴嗎？”

　　被告人搖搖頭說：“不會上樹?！?/P>

　　1997年，黨的十五大明確提出了依法治國，并于1999年將“依法治國”寫入憲法。

　　韓軍認為，30年來，人們的法治觀念方面取得了很大的進步，并潛移默化地影響著人們的行為方式。

　　建設(shè)“法治江西”，其源頭便是加強立法。

　　回首30年的江西立法歷程，始終伴隨著民主法制建設(shè)的鏗鏘足音——30年來，江西立法從“摸著石頭過河”的起步探索期，過渡到加快發(fā)展期，再到全面提高期，經(jīng)歷了三個階段。

　　“改革開放初期，無法可依的狀況十分嚴重，加快立法步伐，成為當時法制建設(shè)的重心?！表n軍介紹說，這一階段，由于對地方立法的形式、作用以及如何行使立法權(quán)存在模糊認識，加上立法力量薄弱，我省人大地方立法工作只能“摸著石頭過河”，在探索中起步前進。

　　1993年至2000年，被認為是我省立法的加快發(fā)展階段。

　　韓軍說，注重數(shù)量、速度以及偏重經(jīng)濟立法，是這一時期江西立法的特點。

　　這一時期，全省共制定、修改和批準地方性法規(guī)183件，平均每年立法數(shù)量達26余件，步入了地方立法的快車道。

　　2001年2月，省九屆人大四次會議通過了《江西省立法條例》。這一標志性事件，意味著江西立法進入全面提高階段。

　　“這一階段出現(xiàn)了三個重大轉(zhuǎn)變：由追求數(shù)量和速度轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量和效益；由注重經(jīng)濟立法轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟立法與社會立法并重；由權(quán)限不清、程序不明轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范化、程序化發(fā)展?！表n軍說，這一時期構(gòu)建了“開門立法”新平臺，通過公布法規(guī)草案、召開聽證會等形式廣征民意，也是近年來一直堅持的一項民主立法、科學(xué)立法的做法。

　　其實，從這些轉(zhuǎn)變里，看到了人大的用心良苦，看到了人大對民意的積極回應(yīng)——1998年11月3日，《江西省反不正當競爭條例（草案）》在《江西日報》上全文公布，公開征求意見。這是我省第一部公開征求社會公眾意見的法規(guī)草案。如今，這一做法已“常態(tài)化”。

　　2003年11月7日，省人大常委會就《江西省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法（草案）》召開了第一次立法聽證會。之后，又在2004年6月，就《江西省道路交通安全違法行為罰款具體執(zhí)行標準規(guī)定（草案）》舉行了第二次立法聽證會。

　　問計于民，讓每一個人的智慧在立法中閃光；立法聽證會，讓普通百姓走進立法“大廳”。

　　這些都標志著我省立法程序日漸成熟。

　　截至2009年7月，省人大及其常委會共制定、修改和批準地方性法規(guī)436件，其中現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)212件，為促進我省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力的法制保障。

　　“江西經(jīng)驗”為全國立法貢獻智慧

　　立法權(quán)“下放”后，不斷考量著地方人大的智慧。

　　省人大及其常委會在立法過程中所閃現(xiàn)的智慧之光，格外耀眼，令人驚嘆。

　　韓軍說，省人大及其常委會注重增強地方立法的針對性，在國家沒有立法而地方又急需要法規(guī)時，積極爭取制定地方性法規(guī)，使地方立法適度超前，填補了國家在一些領(lǐng)域的立法空白，為全國立法提供了寶貴的經(jīng)驗，貢獻了智慧力量。

　　而正是這一“適度超前”，創(chuàng)造性地綻放了許多立法奇葩——1987年10月31日，省六屆人大常委會第二十六次會議通過了《江西省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作暫行條例》，是全國第一部有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的地方性法規(guī)；

　　1994年11月30日，省八屆人大常委會第十二次會議通過了《江西省義務(wù)教育經(jīng)費籌措和使用管理辦法》，這是全國第一部保障義務(wù)教育經(jīng)費投入的地方性法規(guī)；

　　1999年10月23日，省九屆人大常委會第十二次會議通過了《江西省反竊電辦法》，這是我國第一部反竊電工作的地方性法規(guī)；

　　2003年出臺的《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，是全國第一部專門對湖泊性濕地進行立法的地方性法規(guī)；

　　2003年出臺的《江西省勞動保障監(jiān)察條例》，首次賦予了勞動保障部門對克扣、拖欠勞動者工資的用人單位，可以直接扣押其財物用以抵繳的行政強制權(quán)……

　　韓軍說，近些年來，省人大及其常委會在立法時，還委托或者邀請大專院校、科研單位、學(xué)術(shù)團體或?qū)＜?、學(xué)者起草或者參與起草法規(guī)草案，專家團隊的加入提升了立法的質(zhì)量和專業(yè)性。

　　有理由相信，江西省人大及其常委會創(chuàng)設(shè)性、先行性立法的步伐，必將更為堅定有力！

稿源： 新法制報

作者： 全來龍